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分类事项管控是行政事业单位内控控制体系中资金管控的核心

用友政务商业伙伴中心2018-12-05 11:07:18

摘要

  “有控则强、无控则弱、失控则乱”,内部控制是行政事业单位保障组织权力规范有序、运行高效、科学的有效手段,也是行政事业单位组织目标实现的长效保障机制。


  如何加快建立和完善行政事业单位内部控制制度,提升管理水平,创新管理方式已成为当下行政事业单位亟待解决的问题。


  深圳市交通委“626”支出事项管控模式设计

  支出事项结构是在对单位经费支出行为进行梳理与分析的基础上,对履行职能所展开的经济活动进行的总结与描述。


  “成果突出,富有创新,其提出的‘以预算管理为主线、以资金管控为核心’对推动我国行政事业单位内控实践不无借鉴,对促进我国行政事业单位的内控改革起到了很好的示范效应”


——财政部有关领导和专家学者们的认可


1

“搭框架”

预算为主线、资金管控为核心的行政事业单位内控体系框架


  行政事业单位内部控制,是为实现行政事业单位的管理目标,以财政部门预算管理为主线、资金管控为核心,通过制定并实施科学合理的控制程序和方法,对行政事业单位经济活动风险进行有效识别、控制和监督的机制。

  实施关键是流程化: 内部控制是将所有的业务活动按流程进行风险分析,并按风险点制定管控措施。将分散的管理制度有机地连接起来,就像生产线一样。


2

“嵌流程”

分类事项管控设计思想


  政府收支科目对于内控的局限性

  

  2007年以前的预算科目体系是新中国建立初期参照原苏联体制设计的,是与计划经济体制下的建设型财政体制相适应的。当时政府收入分设了一般预算收入科目和基金预算收入科目。其中一般预算收入科目主要按收入性质分类,如增值税、营业税、行政性收费收入等;基金预算收入主要按部门分类,如工业交通部门基金收入、文教部门基金收入等。支出科目主要是根据经费性质将政府支出划分为类、款、项三级。类级科目包括:基本建设支出、企业挖潜改造资金、科技三项费用、文教科学卫生事业费、行政管理费等。这种分类便于财政部门按不同经费性质分配资金,但不能集中反映政府在某一方面(例如教育)的全部支出情况。


  随着社会主义市场经济的完善,以及部门预算、国库集中收付、政府采购等各项财政改革的不断深入,原预算科目的不适应性和弊端日益突出。如,反映政府职能活动需要的预算收支科目,不能体现目前政府职能转变和公共财政的实际,影响各方面对我国市场经济体制的认识;不能清晰反映政府职能活动,主要按“经费”性质进行分类,把各项支出分散在各类科目中,形不成完整的概念;国民经济核算体系和国际通行做法不相适应,既不利于财政经济分析与决策,也不利于国际比较与交流。


  上述问题一定程度上制约了财政改革实践活动的向前推进,财政部从1999年底即开始启动研究我国政府收支分类改革,经过6个年头的不断研究、反复修改完善,报经国务院批准同意后,2007年起我国全面实施政府收支分类改革。


  对收入进行统一分类,全面、细致、规范地反映政府各项收入。收入分类全面反映政府收入的来源和性质,不仅包括预算内收入、还包括预算外收入、社会保险基金收入等应属于政府收入范畴的各项收入。从分类方法上看,原收入分类只是各种收入的简单罗列,如各项税收、行政事业性收费、罚没收入等。新的收入分类按照科学标准和国际通行做法将政府收入划分为税收收入、社会保险基金收入、非税收入、债务收入以及转移性收入等,为进一步加强收入管理和数据统计分析创造了有利条件。


  对支出按照功能科目和经济科目进行分类,从不同侧面完整地反映政府各项支出活动。建立支出功能分类体系,更加清晰地反映政府各项职能活动。支出功能分类不再按基本建设费、行政费、事业费等经费性质设置科目,而是根据政府管理和部门预算的要求,统一按支出功能设置类、款、项三级科目。类级科目综合反映政府职能活动,如教育、科学技术、社会保障和就业、环境保护等;款级科目反映为完成某项政府职能所进行的某一方面的工作,如“教育”类下的“普通教育”;项级科目反映为完成某一方面的工作所发生的具体支出事项,如“普通教育”款下的“小学教育”项、“初中教育”项等,新的支出功能科目能够清楚地反映政府支出的内容和方向。

  合情设计内部“预算事项”“支出事项”口径的举例重要意义



3

“促管理”

问题导向的实施路线


  从内部控制建设的实践来看,单位主要负责人对内控的态度、组织结构、制度、决策机制等单位层面建设情况对内部控制建立和实施效果影响重大。长期以来,各级行政事业单位在实务中业已建立了许多符合自身实际的内部管理制度、业务流程及控制措施,但由于各单位的具体情况及客观局限性,各单位内控制度完善程度不一,规范标准缺乏统一。实质上,业务层面的建设就是要按照《规范》梳理现有制度、流程体系和控制措施,以风险评估后的问题和风险为导向,根据应对策略健全相应制度和优化流程。在梳理现有内部管理制度时应对照《规范》,重点把握以几个方面: 经济活动内部管理制度是否符合国家法律法规和相关政策,制度规定之间是否存在重复或冲突;内容是否完整,是否覆盖各业务环节;是否有相关配套制度,制度文件是否明确了具体执行要求且具有可操作性;内部管理制度的时效性,是否及时修订更新,授权审批及发布程序是否符合规定。


4

发挥信息化对内控的支撑作用


  利用信息系统进行持续性的监督是实现内部监督创新的重要方式。内部控制有效的实现了业务和财务的有机融合,显然信息系统发挥着绝对的支撑作用;将内部控制嵌入信息系统,有利于固化经济活动业务流程,使业务流程和管理制度实现自动流转和主动提示,减少人为因素的影响;有利于提高经济活动信息的准确性、及时性和相关性,降低出错概率,动态掌握职责范围内的预算安排、可用财力、指标执行,进一步提高风险管理的针对性和决策的科学合理性;内部控制信息化为单位创造了信息交互与共享平台,提高信息沟通的效果,实现内部控制的程序化、常态化,并可改变行政事业单位以往条块管理、信息分割、信息“孤岛”的局面,提高管理效率。


  核心思想:用什么钱做什么事采用什么经济活动方式决定了按什么规则办理


  内控措施与制度细则嵌入信息化


  行政事业单位内控体系的建设实施是通过制定制度、实施措施和执行程序,将制衡机制嵌入到内部管理制度中,提高单位整体内部管理水平,实现对经济活动风险的防范和管控。建立与实施内部控制要求贯穿单位经济活动的决策、执行和监督全过程,实现对经济活动的全面控制。在全面控制的基础上,关注重要经济活动和经济活动的重大风险。在单位内部的部门管理、职责分工、业务流程等方面形成相互制约和相互监督,并随着外部环境的变化、单位经济活动的调整和管理要求的提高,不断修订和完善内部控制机制。这些要求的实现仅仅通过制度约束是远远不够的,唯有采取“制度+科技”的双重手段,借助信息化手段,通过信息系统特有的权限约束、自动控制、动态分析、综合评价等机制方能将行政事业单位内部控制落到实处。通过预算闭环管理,收支实时管控,项目、资产、合同和采购业务的全程跟踪,财务数据查询及风险分析,内控监督评价,以及信息内部公开等,预防各类风险的发生,提高行政事业单位整体管理水平,改进公共服务的质量和效率,规范财经秩序。


  融制度于管理,融管理于服务


  加强财务人员对资金申请到业务执行过程中的合规性、合法性监控,对部门亦可通过设定财务制度流程等方式实现统一管理、实时监督。


  审批控制更严格,不打人情分,减轻财务人员的情感压力;风险分散分担更合理,业务部门按工作权限提前介入流程


  行政事业单位的内控信息化建设,应以《内控》规范为导向,符合新预算法、政府会计制度的要求,采用“制衡、监督、激励”的内控设计理念,以“指标流、资金流、实物流”管理为主线,以决策支持和服务创新为重点,应用国际先进信息技术,从内控手册编制到六大业务的管控系统建设,再到内控基础性评价以及持续性的内控监督与评价,全程协助行政事业单位快速、高效地进行内控体系的建设,构建全方法、全过程、动态化反映行政事业单位经济运行状态的精细化信息管理平台,为主管部门和基层单位大大提高工作效率,减轻工作压力。

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