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【看点】我国上市公司实施企业内部控制情况怎样?关心股市发展必看(中)

财政部2018-12-05 16:56:52

二、企业内部控制规范体系实施以来取得的成效   

  总体来看,企业内部控制规范体系自发布实施以来,实施范围不断扩大,实施效果逐年显现,有效提升了企业的经营管理水平及风险防范和应对能力,有力保护了投资者权益和公众利益。

  (一)政府监管部门联合行动,积极推动我国上市公司和中央企业贯彻实施企业内部控制规范体系

  近年来,财政部、证监会等部门精心组织、周密安排,密切跟踪内部控制规范实施过程中反映出来的各种突出问题,采取多种措施积极推动我国上市公司和国有大中型企业施行企业内部控制规范体系。一是按照总结经验、稳步推进的原则,在2011年首先选择内控体系较为健全的境内外同时上市公司开展试点的基础上,针对我国上市公司内控水平存在较大差异的实际情况,财政部会同证监会制定了主板上市公司分类分批实施方案,确保内控规范实施落到实处、取得实效。二是财政部联合国资委推动中央企业加快构建内部控制体系,要求全部中央企业用两年的时间,按照《企业内部控制基本规范》及其配套指引的要求,建立起规范、完善的内部控制体系,组织开展内部控制年度自我评价与审计工作。三是密切跟踪上市公司实施和试点情况,财政部会同证监会等有关部门对实施中的普遍性问题进行了分析研究,先后发布两项企业内部控制规范体系实施中相关问题解释,就企业内部控制规范实施的共性问题提出了具体的指导意见。四是针对近两年来有些上市公司在执行企业内部控制规范体系过程中存在的内控评价报告内容与格式不统一、内控缺陷标准和缺陷认定不恰当、评价结论不客观等问题,证监会、财政部联合制定发布了《公开发行证券的公司信息披露编报规则第21——年度内部控制评价报告的一般规定》(以下简称“21号文),进一步规范上市公司年度内控评价报告格式和内容,提高内部控制信息披露质量。五是为了宣传贯彻企业内部控制规范体系,普及内部控制相关知识,财政部、证监会、国资委、中注协、中国会计报等单位联合举办了企业内部控制知识竞赛。全国共有210万人参加了竞赛,在全社会掀起参加内控竞赛、学习内控知识的高潮,有力地促进了企业内部控制规范体系的贯彻实施。

  (二)实施企业对内部控制的重视程度日渐增强,逐步建立健全了符合企业实际的内部控制体系

  企业内控规范体系发布以来,我国上市公司和国有大中型企业高度重视,精心组织,严格实施,努力探索并建立健全具有中国特色、符合企业实际的内部控制体系。一是加强组织领导,发挥主导作用。企业内部控制规范体系明确要求企业董事、监事、经理及其他高级管理人员要在内部控制体系构建中发挥主导作用。各有关企业负责人充分认识到建立健全内部控制体系的重要性和必要性,加强组织领导,强化责任意识,成立或指定专门工作机构,有力推动了企业内部控制规范体系的贯彻实施工作。二是梳理业务流程,健全内部控制制度。企业内部控制规范体系以原则为导向,如何将企业内部控制规范体系中的理念和方法与企业的治理结构、业务流程、管理制度很好地衔接、融合,是贯彻实施工作的关键。有关企业根据监管要求,结合行业的特点和企业经营管理状况,认真梳理业务流程,建立健全适合企业实际的内部控制制度体系。三是健全风险评估机制,提升风险应对能力。各实施企业围绕企业战略目标,全面辨识各类风险,根据风险发生的可能性和影响程度评估风险等级,针对重大风险制定风险应对策略及改进措施,并强化全体员工的风险意识,培育良好的风险文化。四是优化信息系统,提高控制效率效果。企业内部控制规范要求相关的内部控制措施要有效地嵌入企业信息系统。有关企业加大对企业信息系统的改造或新建投入,充分运用信息技术实现对各类业务和事项的刚性控制,减少人为操纵因素,提高内部控制工作效率和执行力。

  (三)内部控制评价工作更加规范,内部控制评价报告的披露数量和质量逐年提高

  实施内部控制自我评价是推动企业内控规范有效实施和不断完善的一项重要制度安排。近年来,越来越多的上市公司通过开展内部控制评价工作,查找、分析存在的内部控制缺陷,认真编制并披露内部控制评价报告,并有针对性地采取有效应对措施,及时堵塞管理漏洞,建立内部控制评价工作长效机制,持续改进和完善企业内部控制体系,促进企业管理水平不断提升。

  1.披露内部控制评价报告和内部控制缺陷的上市公司数量逐年增多。2008年至2013年,披露内部控制评价报告的上市公司从1076家增加至2312家,披露比例也从67%增加至93%(具体数据见图6)。2013年,纳入实施范围的1052家上市公司全部披露了内部控制评价报告;在未纳入实施范围的上市公司中,中小板、创业板上市公司根据深圳证券交易所的有关要求,也全部披露了内部控制评价报告。

  6 2008—2013年内部控制评价报告披露情况

  披露内部控制评价报告的2312家上市公司中,1777家上市公司披露内部控制缺陷认定标准,428家上市公司披露内部控制缺陷。披露内部控制缺陷认定标准和内部控制缺陷的上市公司数量均较前两年有大幅度的提升。

  2.内部控制评价报告披露的内容更加全面、准确,披露质量逐年提高。近年来,内部控制评价信息披露的规范性不断提高,特别是20141月证监会、财政部制定发布了21号文,进一步规范了上市公司内部控制评价报告格式和内容。2013年,共有1574家遵循21号文的要求编制披露了内部控制评价报告,占比68%;在纳入实施范围的1052家上市公司中,934家遵循了21号文的要求,占比89%

  2013年,在纳入实施范围的1052家上市公司中,935家公司将控制环境纳入评价内容,占88.88%689家公司将风险评估纳入评价内容,占65.49%979家公司将控制活动纳入评价内容,占93.06%748家公司将信息与沟通纳入评价内容,占71.1%541家公司披露将内部监督纳入评价内容,占51.43%,评价内容趋于全面。

  在内部控制缺陷认定标准方面,大部分上市公司不仅区分财务报告和非财务报告内部控制缺陷认定标准,还区分定量标准和定性标准,定性标准又区分重大缺陷和重要缺陷披露,内控缺陷评价标准更具体,更易于理解,更具有操作性。

  3.内部控制缺陷整改的积极性较高。存在内部控制缺陷的部分上市公司不仅披露内部控制缺陷的具体类型和内容,还披露缺陷整改的具体措施,以及整改实施情况和进一步的整改计划。2013年,共有807家上市公司披露内部控制缺陷整改情况。在纳入实施范围并披露内部控制缺陷的272家上市公司中,245家上市公司披露了内部控制缺陷整改情况,披露内部控制缺陷的大多数上市公司能够采取有效措施对发现的内部控制缺陷予以整改。

  (四)内部控制审计的监督作用更加有效,内部控制审计报告的披露数量和质量稳步提升

  内部控制审计是贯彻实施企业内部控制规范体系的重要制度安排,同时也改变了我国会计师事务所业务结构单一的局面,为注册会计师行业做强做大提供了新的业务增长点。近年来,有关会计师事务所组建专业团队,强化内部控制专业培训,科学制订审计计划,将内控审计与财务报表审计有效整合,严格实施内部控制有效性测试,如实发布审计意见,提升了内控审计质量,内部控制审计的监督作用更加有效。

  1.披露内部控制审计报告的上市公司数量逐年上升。2008年至2013年,聘请会计师事务所对内部控制有效性进行审计并出具审计报告的上市公司数量从316家增加至1802家,出具报告比例也从20%增加至72%(具体数据见图7),披露绝对数以及比例均呈较快上升的趋势。

  7 2008—2013年内部控制审计报告披露情况

  2.审计师规范执业,内部控制审计的监督效能提升。越来越多的注册会计师在内部控制审计过程中,勤勉尽责,规范执业,努力发现上市公司存在的财务报告内部控制缺陷,充分关注、披露非财务报告内部控制缺陷,并提出针对性的改进建议。2013年,在披露内部控制审计意见的1812家公司中,标准无保留意见为1753家,占比96.74%,非标准意见为59家,其中47家为纳入实施范围的上市公司。

三、企业内部控制规范体系实施中存在的主要问题   

  企业内部控制规范体系的建立健全和有效实施是一项复杂的系统工程,必然要经历一个逐步摸索、逐步提高的过程。在企业内控规范体系贯彻实施工作取得一定成效的同时,不可避免地会出现各种各样的问题。本报告通过对上市公司公开披露的内部控制评价报告、内部控制审计报告等资料的分析,结合财政部和证监会在日常监管工作中掌握的信息,总结出以下企业内控规范体系实施中存在的主要问题。

  (一)有关责任主体在企业内部控制规范体系实施中存在的问题

  1.部分实施企业开展内控体系建设的内生动力缺失,存在内部控制被人为逾越的现象,少数企业评价内部控制有效性有失客观和公允。部分实施企业开展内部控制体系建设仅为满足监管要求,缺乏实现企业战略目标和提升管理效率的内生动力,内控体系建设多是做表面文章和形式化操作,内控手册经常被束之高阁,或内部控制与企业战略、经营管理各行其道。有些实施企业官本位的思想严重,企业领导人利用手中的权力和影响,随意逾越内部控制要求,导致企业内部控制失效;也有一些企业为了追求自身利益出现团体串通舞弊的现象,致使内部控制形同虚设。少数企业在开展内部控制评价工作时,评价范围不全面、缺陷认定标准不恰当、缺陷认定随意性强,造成内部控制有效性结论有失客观和公允。还有些企业对存在的内部控制缺陷视若无睹,同一内控缺陷每年重复出现,缺乏及时有效的整改。

  2.内控审计、内控咨询业务质量有待进一步增强,低价竞争的现象依然十分严重。有些上市公司存在审计师和管理层在内控审计的范围、缺陷标准的认定、内控有效性的结论等方面,标准不一,结论不同,影响了投资者对于上市公司内部控制有效性的判断。部分审计师、咨询顾问在内控审计和咨询领域业务经验相对较少,缺乏一套标准、规范且成熟有效的内控评价或审计流程及方法论,造成审计或咨询工作过程细化度不够,业务操作不规范。部分审计师对审计底稿文档的质量要求不高,很多文档编制不完整或质量较低,加之质量复核不到位,难以全面反映内控审计的过程,不能为审计结论提供充分的支持证据。内控审计和咨询行业低价竞争的现象依然十分严重,部分内控审计机构和咨询机构低价招揽客户,有些上市公司内部控制审计费用仅为几万元,严重影响了内控审计和咨询服务质量。还有些上市公司将内部控制审计费用与财务报表审计费用捆绑在一起,不单独披露内部控制审计费用,使得监管机构等利益相关者无法全面监督上市公司的内部控制审计情况。此外,还存在部分会计师事务所同时为一家公司提供内控咨询和内控审计的情况,内控审计的独立性受到损害。

  3.政府监管部门在提高企业内控规范体系的操作性和指导性、开展内控规范实施情况监督检查等方面的工作仍需进一步加强。我国现行的企业内部控制规范体系属于原则性规定,更具操作性和指导性的行业内部控制操作指南尚未形成体系,造成企业在开展内控体系建设时,仅以满足监管要求为出发点,生搬硬套,不切合实际,没有将内部控制与企业经营管理有效融合;同时还造成企业在开展内控评价时,缺陷认定标准不科学,缺陷认定程序不规范,内控缺陷认定结果不客观、准确,致使内控评价工作存在走过场现象。同时,政府监管部门对内部控制规范体系实施情况的监督检查工作有待增强,应在总结我国企业内部控制规范体系建设与实施经验的基础上,完善相关监督检查规程,系统性地、有针对性地开展对上市公司和会计师事务所贯彻执行企业内部控制规范体系情况的专项检查活动,不断强化对企业内控规范体系实施情况的监管工作,并加大监督检查和处罚力度,促进有关上市公司和会计师事务所更加有效地实施企业内部控制规范体系。

  (二)内部控制信息披露存在的问题

  1.内部控制评价报告披露存在的问题

  1)内部控制缺陷认定标准不够恰当。一些上市公司内部控制缺陷认定标准披露不完整,未区分财务报告内部控制和非财务报告内部控制披露缺陷标准,或者只披露了内部控制缺陷的定量标准,未披露定性标准。据统计,在区分财务报告和非财务报告披露内部控制缺陷认定标准的987家上市公司中,78家上市公司未披露财务报告内部控制重大缺陷定性标准,362家上市公司未披露财务报告内部控制重要缺陷定性标准,109家上市公司未披露非财务报告内部控制重大缺陷定性标准,445家上市公司未披露非财务报告内部控制重要缺陷定性标准。

  上市公司之间披露的内部控制缺陷认定标准可比性不强,同行业、类似规模上市公司界定的内部控制缺陷认定标准存在较大差异,类似的缺陷在某些公司归属于重大缺陷,而在另外一些公司却被归属于重要缺陷,甚至一般缺陷。有些上市公司界定的内控缺陷标准则不规范,如有些标准既是重大缺陷的定性标准,也是重要缺陷的定性标准,或者财务报告与非财务报告内控缺陷的界定采用相同的标准(见附录八、九、十、十一)。此外,一些上市公司对内部控制缺陷定性标准表述不具体,只是简单引用21号文中缺陷分类的定义。

  2)内部控制缺陷内容的披露不够规范。一是对缺陷性质及影响披露不够充分。纳入实施范围并披露内部控制缺陷的272家上市公司中,179家上市公司未披露内部控制缺陷的内容,披露内部控制缺陷的相关披露也不够详细,大多数只是对缺陷做出笼统描述,没有详细披露内部控制缺陷的具体内容。二是对缺陷性质及影响披露不够准确。首先,部分上市公司内部控制缺陷披露侧重于内部控制缺陷导致的影响和后果,而非内部控制缺陷本身的性质,例如披露的财务报告内部控制重要缺陷为发生的财务报表错报,披露的非财务报告内部控制缺陷为发生的安全事故等。其次,未按照既定的内部控制缺陷标准认定内部控制缺陷。一些公司虽然分别披露了财务报告和非财务报告披露内部控制缺陷认定标准,但却未按这些标准进行分类认定内控缺陷。此外,对内部控制缺陷影响程度披露不完整,例如某公司披露由于非财务报告重要缺陷导致发生安全事故,造成员工死伤,该公司在评价该内部控制缺陷影响时只考虑了停产导致的损失,并未考虑由于安全事故而导致公司需要承担的其他各项损失,如员工伤亡的赔偿金、财产损失以及行政罚款等。三是有些企业存在隐瞒内控缺陷的可能性。据统计,在未披露内部控制缺陷的780家上市公司中,却有112家上市公司披露了内部控制缺陷整改情况,说明在未披露内部控制缺陷的企业中,也有部分企业存在内部控制缺陷。

  3)内部控制缺陷整改情况的披露不具体、不规范。据统计,在披露内部控制缺陷整改情况的245家上市公司中,只有58家上市公司根据每个内部控制缺陷性质及影响,披露了内部控制缺陷整改情况和整改计划。部分企业对内部控制缺陷整改措施的披露不够具体,不是针对每项内部控制缺陷披露整改措施,而只是概括提及采取的整改措施,典型的表述如针对发现的内部控制缺陷,内控评价工作小组已向内控工作小组、董事会及相关管理层进行了汇报,公司已责成相关职能部门及负责人进行整改落实针对执行过程出现的例外情况,公司通过分析产生的原因采取了相应的整改措施等。

  2.内部控制审计报告披露存在的问题

  1)内部控制审计结论中的非标准审计意见比例较低。披露审计意见的1810家上市公司中,被出具非标准审计意见的公司仅占2.82%。其中,纳入实施范围的上市公司中,被出具非标准审计意见的占3.71%,未纳入实施范围的上市公司中,被出具非标准审计意见的仅占1.58%

  2)内部控制评价结论与内部控制审计结论不一致。有少部分公司被注册会计师出具了带非财务报告内部控制重大缺陷的审计报告或者否定意见的审计报告,其自评报告结论仍然确定为有效。2013年,公司内部控制自评有效而被审计师出具否定内控审计意见的上市公司有5家,公司内部控制自评有效而被审计师出具带强调事项段无保留内控审计意见的上市公司有30家。

  3)内部控制审计报告披露不规范。一些上市公司在披露内部控制报告时,采用的格式、名称不一。如报告名称就有内部控制审计报告内部控制审核报告内部控制鉴证报告内部控制专项报告等多种情况。此外,还存在个别公司未按期披露报告的情况。

  4)强调事项段的使用不规范。一是强调事项段强调的事项属于非财务报告内部控制方面的问题,如有强调事项段描述为企业发展战略及决策偏差分公司在人员、机构方面未实现相互独立,且存在业务同质性二是强调事项段描述的内容事项过于简化、模糊,不能为信息使用者提供清晰明确的信息,如强调事项段提及报告期内上市公司被立案稽查或者行政处罚,但是并未进一步说明上市公司被立案稽查或者行政处罚具体情况,未明确导致被立案稽查或者行政处罚的事项是否与财务报告内部控制相关。



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